2020年4月9日，中共中央、國務院公布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱“《意見》”）。這是中央頒布的第一份關于要素市場化配置的文件?！兑庖姟贩謩e指出了土地、勞動力、資本、技術、數據五個生產要素領域的改革方向，并明確了完善要素市場化配置的具體舉措。這份文件的一大亮點在于，數據作為一種新型生產要素被寫入其中?！兑庖姟访鞔_要求加快培育數據要素市場。

該如何理解“市場化配置”這個相對抽象的詞呢？《意見》中提出，要“依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”。在筆者看來，通俗地說，就是通過市場化競爭的方式，將這些要素視作“商品”，讓其在市場中充分流動、自由競價，最終使得每個要素都流向其可以產生最大價值的地方。

對于土地、勞動力、資本和技術而言，其市場化配置的手段相對成熟。例如，通過完善土地管理體制可以推動土地要素市場化配置；通過戶籍制度改革可以有效促進勞動力流通；通過完善股票市場、債券市場等金融服務體系可以優化資本配置；通過深化科技成果使用權、處置權和收益權改革可以推進技術要素的市場化。而對于數據這一新型生產要素，如何培育數據要素市場、完善數據要素市場化配置，則亟待有關各方深入探討與研究。以下，筆者試圖從不同維度總結培育數據要素市場、完善數據要素市場化配置的諸多關鍵問題。

一、切實推動政府數據共享開放

政府數據的共享開放，對于數據要素市場的培育有著重大意義。政府部門通過長期的統計和監測，積累了海量、權威的數據要素資源。政府數據的共享有利于打破數據孤島，促進各地區各部門間數據要素流通共享；政府數據開放有利于探索數據要素經濟價值，促活數據要素交易市場，讓數據真正取之于民、用之于民，創造更多的價值。

政府數據共享開放需要思維轉變。需要認識到政府數據共享開放是政府數據治理的前提基礎，是現代化治理體系的重要組成部分，也是大數據產業發展的關鍵。政府數據無法共享開放，數據治理就成了無本之木。需要政府履行主體責任，在數據采集共享和利用等環節制定相應規則與權責紅線，提高數據質量和規范性，推動數據管理制度、安全保護制度的建立。

政府數據共享開放需要機制優化。要做好頂層設計，無論是國家層面還是地方層面，都要對政府數據共享開放過程中的政策、法規、機制等問題進行統一部署和細致謀劃。同時要完善績效考評體系，建立科學的績效考評體系，不斷完善績效考評的相關流程和制度,來激勵和倒逼各級主體參與其中。

政府數據共享開放需要技術創新。政府數據共享也要重視把“路”修“通”，數據共享不一定要把數據物理集中，更重要的是讓數據邏輯集中、可以隨時調用。關鍵的舉措就是要建立統一的數據共享開放平臺，作為公布信息和實現政民互動的物質載體, 依據具體業務細分責任目標，來判斷需要哪些數據的應用場景和關聯數據，并通過科學的分析方法對數據進行處理。

政府數據共享開放更要做好數據治理。要明確各單位共享開放數據的具體流程，完善數據集的選定、數據元審核、采集、發布、下線等全生命周期管理規范。同時要制定相關標準細則，明確定義數據開放的總體標準、術語標準、元數據格式標準、接口規范、平臺建設標準等，引導政府數據要素依法有序自由流動。

二、促進政府數據與社會數據融合

政府數據和社會數據屬性不同、類型不同，兩者的跨界融合和共享開發利用將會產生倍增效用，應促進各級政府、社會各行業和各類企業的數據要素資源互通、數據要素開發能力共享，進一步釋放數據紅利，創造更多經濟價值。

探索數據利用新場景，以業務帶動數據流動。筆者認為數據的流動共享依附于業務。脫離了業務的數據是死數據，很難流通起來，為了共享而共享會使數據共享方喪失動機意愿。應要積極探索構建農業、工業、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域政企數據的共享利用場景，培育數據共享利用的新業態，以業務需求帶動數據流互聯互通的實現，持續釋放數據要素價值。

建設統一的數據共享平臺?？紤]在國家層面和城市層面建立統籌利用、統一接入的數據共享大平臺，促進政企互聯，使數據要素資源跨界共享利用。同時要建立政務數據與社會數據對接機制，通過行政命令、市場手段等方式，促進政企數據要素、數據接口、算法模型融合共享。將數據共享變成政府和企業應盡的職能義務，促使政府更好利用社會數據研判經濟社會發展形勢，科學定策，使社會企業充分利用政府數據，創造經濟價值。

完善數據融合制度規范。應加快數據立法，構建多層級的數據管理法律法規體系，讓政務數據與社會數據共享“有據可依”，破除“不愿共享、不敢共享”的老難題。同時，加強數據的標準規范應用，對擁有海量數據資源的互聯網企業進行約束，避免企業逐利而在融合共享中違規泄露用戶敏感數據和個人隱私。

三、培育數據流通交易市場

數據流通交易市場是推動數據要素市場化配置的核心環節，為數據的自由流動提供了環境。培育數據流通交易市場的關鍵要素包括數據確權機制、數據定價機制和市場監管運行機制。

1. 數據確權機制

權屬關系是生產要素至關重要的屬性，也是數據交易的基礎。然而，現有的物權法、合同法、知識產權法等法律規范在信息革命和數字經濟時代未能及時完善，同時，數據的電子化、易復制性、隱蔽性等特點使數據確權更加復雜困難。

筆者認為，應從數據作為生產要素的角度出發，明確個人數據和數據交易主體的數據權利，合理分配數據要素生產過程中各參與主體的權益，保障個人數據權益不被侵犯，最大化數據生產鏈與交易鏈中的數據增值。數據確權的措施主要包括：構建以新型數據權利為核心的法規政策體系[1]，使之與數據要素市場的發展相適應；利用區塊鏈等相關技術，將各參與主體在數據采集、存儲、處理、交易、應用等節點上的數據行為進行記錄與追溯。同時，也可以基于權利與經濟利益的等價關系，通過建立包括數據定價在內的新型經濟利益分配體系，間接地完成數據確權。

2. 數據定價機制

數據定價使數據生產要素具備在市場中的可轉讓性，因而也是培育數據生產要素的重要問題。但是，由于數據交易市場的不成熟與數據特有的屬性，目前數據定價問題仍然未能形成一套良好的機制。筆者認為，數據定價的限制因素主要涉及三個方面：一是尚未形成交易客體（包括原始數據至數據產品流轉過程中的任一數據形態）與交易規則的映射機制；二是交易客體具有易擴展性，在不同的數據交易場景下，交易客體的定價要素會受多種因素的影響；三是數據成本和收益難以計量。

針對以上問題，解決的思路一方面包括逐步標準化各類交易客體和相應的數據定價規則，構建數據成本和收益的計量模型，另一方面包括建立信任交易中介以解決信息不對稱等問題，增強數據交易的透明性和有效性，使市場成為指導數據定價的“無形的手”。

3. 市場監管運行機制

當前，數據交易市場仍處于發展初期，缺乏配套的市場監管運行機制，使得數據交易市場活力難以充分釋放。數據交易市場監管運行的目的是通過對數據流通行為進行監管來推動數據交易市場的有效運行，其主要監管對象為數據交易主體與交易行為。

那么，究竟該如何進行監管呢？從政府層面來說，一是應當成立市場監管運行組織并建立相關機制，明確包括第三方數據交易機構、數據源機構等在內的數據交易主體的資質和權責，制定數據交易的負面清單，對數據交易市場的價格進行調整和優化，保障數據流通的合規性和安全性，防止數據壟斷與濫用。二是可以引入數據交易登記機制，鼓勵全社會借助數據交易機構實現數據的合法合規交易，在滿足市場對于數據流通強烈需求的同時，確保數據及交易過程的可追溯、可審計。

從行業協會或第三方的角度，各組織可以依托自身行業優勢，通過自律公約或行業標準的形式，建立數據交易的過程標準、技術標準、質量標準、定價標準，監督規范行業內和行業間數據交易，并逐步采集共享各行業數據交易案例，推動上述監管運行機制的完善與落地。

四、強化數據安全保護機制

數據泄露會使數據權屬得不到保障，增加數據要素流動的交易成本，降低數據開發利用的動力。數據安全對數據要素有序自由流動有“一票否決權”，是數據有序自由流動的保障。所以亟需加強數據安全保護，防止數據竊取、數據濫用、數據誤用，保障數據要素的有序自由流動。

做好數據分級分類管理，明確數據安全保護各方權責。數據安全保護的工作需要做細、做實，筆者認為首先要厘清各類數據的重要程度和管理等級，厘清數據流動交易各方的權責義務。要在事前，通過對《數據安全管理辦法》等法規細則的修制訂工作，加強對各種數據的分級分類管理，合理評估確定各方對各級各類數據的訪問權、調用權、使用權及應付責任的邊界，使可以利用的數據發揮出應有價值而不是簡單打上“禁用”標簽深藏閨中，也更要加強對敏感涉密數據的權限流程管理，確保“不鎖死有用數據，不泄露敏感數據”。同時要強化事中事后行政監管和數據審計，加強對數據濫用、侵犯個人隱私等行為的治理和懲戒。

平衡多方利益，構建多方共治體系?？紤]到數據流通所涉領域廣、種類多、利益攸關方眾多，要注重平衡數據流通多方利益，著力構建數據安全多方共治體系。要充分重視并調動行業協會商會作用，在個人信息保護和數據安全保障基礎上制定行業標準合約和共識規范。要發揮社會監督作用，各數據流通參與方應當履行行業自律職責，并接受媒體和民眾的監督。

強化技術創新，平衡數據利用與數據安全關系。讓數據多“跑路”可以便捷人們生活，但難免引發更多數據安全問題。為破解當前困境，筆者認為應強化技術創新，積極推動安全多方計算、聯邦學習等隱私計算技術應用，從技術層面實現數據可用不可見，保障數據安全與發展并重。

責任編輯：張旖旎